De eerste fase bestaat uit een aantal stappen:

– Het signaleren van een probleem.

– Het formuleren van beleidsproblemen.

– Het formuleren van beleidsdoelstellingen.

Aandacht voor administratieve lasten

Het verminderen van de administratieve lasten is in het hele beleidsontwikkelingsproces belangrijk maar vooral in de eerste fase. Door in een zo vroeg mogelijk stadium hier aandacht aan te geven, kunnen departementen namelijk een structurele (en grotere) bijdrage leveren aan het verminderen van de administratieve lasten. Indien de vermindering van administratieve lasten pas bij de uitvoering aan bod komt zijn er meestal minder opties voor reductiemogelijkheden, omdat al in eerdere fasen bepalende keuzes zijn gemaakt.

Tijdig inplannen

Het tijdig inplannen van het wetgevingsproces zorgt voor betere regelgeving. Dat komt doordat er ruimte wordt gecreëerd om kritisch de verschillende beleidsstappen te nemen, de verschillende effecten in beeld te krijgen en de randvoorwaarden te overwegen. Bovendien krijgt het bedrijfsleven en/of de burger de tijd die nodig is om kennis te nemen van de voorgenomen wet- of regelgeving en eventuele aanpassingen in bijvoorbeeld administraties te verrichten. Daarom is de minimale periode tussen de aankondiging van de wetgeving en de inwerkingtreding ervan een half jaar. Bij grote stelselwijzigingen is één à anderhalf jaar gebruikelijk. Een goede planning leidt tot een betere implementatie en naleving.

Departementen moeten zich in deze fase de volgende vraag stellen:

Is hier sprake van een taak/rol van de overheid?

Nuloptie

De keuze van departementen voor de zogenaamde nuloptie (de politieke bereidverklaring om geen nieuw beleid te ontwikkelen) wordt in het algemeen niet vaak gemaakt. De keuze voor de nuloptie is niet alleen belangrijk bij nieuwe wetgeving, maar ook bij wijziging van bestaande wetgeving. Elke wijziging is belastend. Bij elke aanpassing van wet- en regelgeving dient kritisch te worden overwogen of de desbetreffende wetgeving nog wel nodig is en of uitbreiden daarvan doeltreffend is; zeker bij veel wijzigingen binnen een korte periode op één wetgevingsterrein.

Eenmalige administratieve lasten

Nieuwe – en wijzigingen van bestaande wet- en regelgeving brengen vaak eenmalige administratieve lasten met zich mee. Burgers en/of bedrijven moeten kosten maken om kennis te nemen van de veranderingen en te voldoen aan de nieuwe verplichtingen.

Sunset-bepaling

Als er besloten is om wet- en regelgeving op te stellen voor het behalen van een bepaalde beleidsdoelstelling, kan ervoor worden gekozen om een zogenaamde ‘sunset-bepaling’ op te nemen. Die bepaling zorgt ervoor dat wetgeving een bepaalde houdbaarheidsdatum heeft. Als de wetgeving afloopt, moet opnieuw het beleidsproces worden doorlopen.1) Hierbij kan dan worden bekeken of de tijdelijke wetgeving het gewenste effect heeft gehad en of deze nog nodig is (nuloptie) of aangepast dient te worden.

Bij het doorlopen van het beleidsproces wordt de keuze voor de richting vaak teveel gebaseerd op basis van het beeld van een paar multinationals, terwijl 95% van de bedrijven kleine ondernemingen zijn. De volgende gegevens over een gemiddeld bedrijf zijn een geschikt uitgangspunt bij het doorlopen van het beleidsontwikkelingsproces:

• Een gemiddeld bedrijf heeft 0 tot 5 werknemers. De administratieve lasten van kleine bedrijven zijn 9% van de toegevoegde waarde. Bij een groot bedrijf is dit 3%.
• Een gemiddeld bedrijf heeft geen specialisten in dienst om de door de wetgever opgelegde taken uit te voeren. De ondernemer voert taken op het gebied van financiën, administratie, milieuzaken zelf uit.

Clusteraanpak

Een beleidsprobleem is meestal geen geïsoleerd probleem. Er kunnen raakvlakken zijn met meerdere problemen en zelfs met departementen binnen het betreffende beleidsterrein. Er kan sprake zijn van verkokering met alle gevolgen van dien voor de administratieve lasten. De meeste bedrijven en bepaalde groepen burgers zoals ouderen, chronisch zieken en gehandicapten hebben te maken met verschillende overheidsinstanties en een opeenstapeling van regels. Door gericht samen te werken vanuit een bepaald thema of een specifieke sector kunnen overlappende en tegenstrijdige informatieverplichtingen worden opgespoord. Deze departements- en beleidsterreinoverstijgende benadering wordt ook wel clusteraanpak genoemd.

Internationale regelgeving

Ook bij internationale regelgeving is het van belang om de administratieve lasten zo vroeg mogelijk in het beleidsproces te betrekken. Dit betekent in de praktijk dat hierover al bij de onderhandelingen moet worden nagedacht.

1) Commissie Stevens (2005) `Te druk met regels’.

Nadat het maatschappelijke probleem is gesignaleerd en de beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd, staat de regelgever voor een keuze tussen de verschillende instrumenten. Daarbij moeten departementen onderzoeken in welke mate een beleidsinstrument (met de eventuele bijbehorende administratieve lasten) nodig is om de beleidsdoelstelling te bereiken.

De keuze voor een instrument zal op basis van uiteenlopende overwegingen worden bepaald. Deze overwegingen hebben betrekking op de effectiviteit, randvoorwaarden (zoals de uitvoerbaarheid en het draagvlak), administratieve lasten en andere overwegingen. Het is belangrijk om de administratieve lasten in de afweging te betrekken, omdat de gemaakte keuze van invloed is op de informatieverplichtingen en daarmee op de hoogte van de administratieve lasten.

Er kan onderscheid worden gemaakt in ruwweg drie groepen beleidsinstrumenten: communicatieve, financiële en juridische instrumenten.