Gevolgen wetgeving vooraf onvoldoende in beeld

Internetconsultaties over wetgeving vinden vaak plaats zonder goed inzicht in de maatschappelijke gevolgen. Dit constateert het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) op basis van onderzoek naar de documenten die deze gevolgen moeten weergeven. Het instrumentarium dat ministeries moeten gebruiken, blijkt in de praktijk moeilijk te hanteren. Het advies van ATR aan het Kabinet bevat concrete aanbevelingen over hoe dit instrument te verbeteren en het gebruik ervan te bevorderen.

Ministeries moeten hun beleid bepalen met behulp van het Integrale Afwegingskader (IAK). Dit kader is in 2011 ingevoerd. Het moet ministeries helpen om maatschappelijke problemen helder te definiëren en om af te wegen welke beleidsmaatregel, alle effecten meegewogen, de voorkeur geniet. Het IAK is een essentieel instrument bij de bevordering van wetgevingskwaliteit in Nederland. Een goed gebruik van het kader maakt het ook mogelijk om knelpunten in de uitvoering tijdig te signaleren en om onnodige lasten voor burgers, bedrijven, professionals en de overheid zelf te voorkomen.

Onvoldoende zicht op gevolgen tijdens internetconsultatie
Bij veel wetgeving worden belanghebbenden via internet geraadpleegd. Het is verplicht om bij zulke internetconsultaties een IAK-document beschikbaar te stellen. Dit document bevat de belangrijkste afwegingen en gevolgen van de voorgestelde wetgeving. Het moet belanghebbenden een beeld geven van wat het voorstel inhoudt en wat het beoogt. Maar een goed beeld van de gevolgen ontbreekt vaak in het document. Dit betekent dat belanghebbenden tijdens de consultatie op een voorstel moeten reageren zonder dat zij goed zicht hebben op de gevolgen van dat voorstel.

Marijke van Hees (voorzitter ATR): “De kwaliteit van wetgeving in Nederland vraagt om een goede afweging van alternatieven, op basis van een goed beeld van hun gevolgen. Het IAK is het instrumentarium dat ministeries daarvoor moeten gebruiken. Het instrument is echter moeilijk hanteerbaar voor beleidsmakers. Het is overcompleet en sluit qua opzet niet aan bij wat beleidsmakers nodig hebben om goede wetgeving te maken.”

ATR onderzoek
Begin 2020 publiceerde de OESO een kritisch rapport over het IAK. Dit vormde voor ATR de aanleiding voor een uitgebreid onderzoek naar de kwaliteit van het zgn. IAK-document. Dit is het document waarin de gemaakte afwegingen en verwachte gevolgen moeten worden weergeven. Het is verplicht om dit document openbaar te maken bij internetconsultaties. De belangrijkste conclusies van het onderzoek zijn:

  • Bij een kwart (25%) van de onderzochte dossiers ontbreekt het verplichte IAK-document.
  • In de resterende gevallen geeft:
    • 65% van de documenten geen of matig inzicht in eventuele alternatieven voor het wetsvoorstel, en
    •  77% van de documenten geen of matig inzicht in de gevolgen van het voorstel.
  •  De toelichting bij wetsvoorstellen geeft een beter beeld van de gevolgen dan het IAK-document, maar in 60% van de gevallen is dit inzicht nog steeds onvoldoende voor goed afgewogen besluitvorming.

Verder laat het onderzoek zien dat ministeries het belang van de afzonderlijke (verplichte) kwaliteitseisen van het IAK onderschrijven. Maar de veelheid aan eisen maken het IAK overcompleet en moeilijk hanteerbaar voor beleidsmakers. Bovendien is er geen eenduidige en effectieve kwaliteitscontrole op het gebruik van het IAK.

Aanbevelingen
ATR heeft het onderzoek mede verricht ten behoeve van een Plan van Aanpak dat het Kabinet naar verwachting begin 2021 aan de Tweede Kamer wil aanbieden. Dit Plan van Aanpak betreft de verbetering van het IAK. ATR doet hiervoor de volgende aanbevelingen:

  1. Verbeter het IAK-instrument, zodat dit (1) voor beleidsmakers intuïtiever toepasbaar wordt, (2) meer informatie biedt aan partijen die kennisnemen van voorgenomen wetgeving of daarover moeten besluiten, en (3) een integrale afweging van voorgenomen beleid bevordert. Het advies bevat een concreet voorstel hoe dit te doen.
  2.  Vereenvoudig het gebruik van het IAK, zodat het werkbaar en uitvoerbaar is voor beleidsmakers om beleid en wetgeving te ontwikkelen dat aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet, zonder dat daarbij inhoudelijke kwaliteitscriteria hoeven te worden geschrapt. Het advies van ATR benoemt waar sprake is van overlap in het IAK als het gaat om het in beeld brengen van de gevolgen voor de regeldruk.
  3.  Introduceer eenduidige momenten waarop de gemaakte afwegingen en de kwaliteit van de onderbouwing daarvan worden beoordeeld. Deze ijkmomenten moeten de kwaliteit van de gemaakte afwegingen borgen.

Advies ATR over het IAK(-document) bij voorgenomen wet- en regelgeving.

Rapport n.a.v. het ATR-onderzoek naar het IAK(-document) bij voorgenomen wet- en regelgeving

Bijlagenrapport bij het onderzoeksrapport